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PPP成功推广须具备五大要素

腾讯财经智库特约 朱振鑫 民生证券研究院宏观研究员 张德礼 中央财经大学

无基建不复苏,但问题是,钱从哪里来?财政收入下滑,土地出让金雪崩,43号文约束举债,唯一的希望就在PPP。我们看好PPP在中国的发展潜力。根据世界银行数据,截止到2013年,我国PPP累计投资规模约为1278亿美元,与巴西(2707亿美元)、印度(3274亿美元)等发展中国家相比有巨大空间。近期随着中央加强引导和地方积极推进,一季度PPP项目签约率低的情况正在逐步改善。从相关PPP项目的经验来看,未来PPP的成功推广需要以下五大要素的支持。

一:政府引导整合,缓解信息不对称

PPP的本质是政府、市场和项目的资源整合,各方风险和收益共担。这个过程中往往会出现信息不对称:作为PPP项目的共同参与者,在招标立项阶段,政府相对于社会资本方可能更具信息优势;而在签约后项目通常由社会资本方负责融资、建设与运营,政府主要职责是监管,以协调政府、社会资本方与公众之间的利益,在此阶段,社会资本方比政府更了解项目。因此,为使PPP项目成功签约与实施,政府需要加强引导,消除信息不对称。

在招标立项阶段,政府需加强项目相关信息的披露。PPP项目通常前期投资大且主要由社会资本方承担,回报周期长,影响项目收益的因素多。社会资本在决定是否参与项目时,通常需综合考虑多种因素,如当项目为公路时,需了解当地的经济水平、产业结构(影响交通量)、城市规划、交通规划、交通量、建筑原材料分布等。政府应在法律法规允许的范围内,尽可能多地提供相关信息,以辅助社会资本方做决策,降低其观望心理。

此外,政府还需为PPP项目搭建推介平台。为确保项目能够成功实施,PPP项目对参与企业的财务状况、专业资质、相关经验都有一定要求。若PPP项目宣传力度不足,可能会造成某地方政府推出PPP项目但当地无符合条件参与项目的企业,而有实力且有意愿参与PPP项目的企业却缺少渠道了解相关项目。因此,构建连通PPP项目及相关公司的宣传平台很有必要。国家发改委于近日在其官方网站开辟PPP项目库专栏,涉及1043个项目,总投资约为1.97万亿,每个项目均公布了建设内容与规模、投资额、政府参与方式及责任人联系方式等。陕西、河北、江苏等省份也举办了PPP项目推介会,集中向市场推广各自的项目。

二:增强地方政府信用,建立信用评价机制

导致PPP项目失败的几个原因,包括法律保障体系不健全、审批决策周期长、政治影响大、配套设施不完善、项目收益无保障和政府信用风险高等,其中政府信用风险高被认为是主要的风险。比如,地方政府承诺超过公众需求与地方财政实力所能支撑的高回报、承诺违反了现行法律制度、地方政府新建或改建与PPP项目形成直接竞争关系的其他项目等,都会产生信用风险,危害合作方的利益,使项目合作被迫终止。

未来PPP要想大范围推广,地方政府必须讲信用,从中央角度来讲,可以推动建立有公信力的地方政府信用评价体系,增强地方政府的守信意识。

三:项目要具有一定收益性

纯公益性项目不适宜采用PPP模式。PPP模式通过引入社会资本参与到公用事业和基础设施的建设、运营中去,减少前期财政资金投入,政府部门和社会资本方利益共享、风险共担。对于纯公益性项目,仅由政府付费购买社会资本方提供的公用事业和基础设施服务,对政府而言类似于BT模式,将前期投入资金递延到项目运营期分期支付,政府部门和社会资本方并不能做到利益共享、风险共担。

因此,项目本身应具有一定收益性,依靠使用者付费、可行性缺口补助、政府支付等不同支付机制组合,而非完全由政府付费的纯公益性项目。实际上,目前已签约的PPP项目也主要集中在交通设施、垃圾处理、污水处理、环保工程等具有一定收益的项目,比如最近推出的济青高铁PPP项目,由于收益前景好,所以资本极其踊跃。相比之下,纯公益性项目仅安庆市外环北路工程PPP项目一个,推进相对较慢。

四:完善顶层设计和制度保障

PPP项目前期投资额高、回报周期长,决定了PPP项目要成功推广,需建立一个行之有效的保障制度。回报的长周期性决定了收益面临较大的不确信,通过完善的法律、法规保障社会资本利益,最大限度消除其对进入后风险的担忧,方能促进更多社会资本进入公用事业和基础设施领域。首先,需要制定相应法律、法规来保障社会资本的利益。社会资本方和地方政府在PPP项目中实际地位的不平等,需要通过法律、法规约束地方政府的违约行为。另一方面,需要制定相关法律法规,对原先签订的PPP项目进行保护,使其免受法律法规变动的风险。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设,在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》,外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。其次,通过财政税收政策,给予PPP项目以支持。最后,通过信贷优惠、股权融资等方式,拓宽融资渠道。

五:专业机构做专业事,政府和社会资本互补共赢

引入社会资本参与公用事业和基础设施建设,不仅在于通过少量财政资金撬动社会资本,更在于社会资本能调动其专业能力以更有效率的方式提供更高质量的服务产品。因此,参与PPP项目的社会资本方,需要挑选具有比较优势的专业机构。一方面,行业中的龙头企业抵御风险能力更强,降低项目失败的概率。另一方面,技术领先的企业也可以降低成本,减少使用者和政府部门的支付费用。

这些行业的领头者通常为央企、国企或大型民企。对于这些企业而言,在获取项目时更能取得政府的信任,在签约后的合作过程,也更有雄厚的政府关系和财力来处理来自政府和及市场的风险。此外,PPP在我国尚处于起步阶段,前期参与过PPP项目的,大多为央企、国企或大型民企,这些项目的成功经验使企业更能复制自己的前期模式。

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